Czy za naruszenie dyscypliny finansowej grozi odpowiedzialność karna? – Biuletyn Finanse Publiczne

Przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań lub dokonywania wydatków albo zaciągnięcie zobowiązania lub dokonanie wydatku bez jakiegokolwiek upoważnienia, niewykonanie zobowiązań skutkujące zapłatą odsetek, nielegalne zmiany w planie finansowym, naruszenia procedur udzielania zamówień publicznych, błędy w sprawozdawczości budżetowej lub zaniedbania w inwentaryzacji, to tylko niektóre z naruszeń dyscypliny finansowej regulowanych ustawą z 14 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Niektóre z tych czynów, jeżeli wypełniają znamiona określone w Kodeksie karnym lub innych ustawach karnych, mogą również stać się przedmiotem zainteresowania organów ścigania i sądu.

Naruszenia dyscypliny finansowej będące jednocześnie przestępstwami określonymi w kodeksie karnym (k.k.) lub innych ustawach karnych, są najczęściej czynami wymierzonymi w prawidłowość (pewność) szeroko rozumianego obrotu majątkowego. Pokrzywdzonymi w wyniku popełnianych przez sprawców w białych kołnierzykach, posługujących się nie tyle przemocą co machinacjami mającymi pozory legalności, przestępstw gospodarczych mogą być nie tylko prowadzący własną działalność przedsiębiorcy, ale także jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych (rządowego i samorządowego). Jako najgroźniejsze dla publicznego grosza wskazać należy karalną niegospodarność (zwanym także przestępstwem nadużycia zaufania - art. 296 k.k.) oraz przestępstwo udaremnienia lub utrudnienia przetargu publicznego (art. 305 k.k.).

Niektóre z deliktów finansowych określonych w art. 5-18 uondfp godzą jednocześnie w działalność instytucji państwowych lub samorządowych, w tym prawidłowe i niezakłócone działanie organów władzy publicznej. Mowa tu przede wszystkim o przestępstwie urzędniczym (art. 231 k.k. - nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, ze szkodą dla interesu publicznego lub prywatnego), przestępstwie płatnej protekcji (art. 230 k.k. - płatne podjęcie się pośrednictwa w załatwieniu spraw w instytucji publicznej, z powołaniem się na swoje wpływy). Nie można pominąć także łapownictwa czynnego (art. 229 k.k., czyli udzielenie łapówki osobie pełniącej funkcję publiczną) lub łapownictwa biernego (art. 228 k.k. - przyjęcie korzyści majątkowej przez osobę pełniącą funkcję publiczną).

Zbieg naruszenia dyscypliny finansów publicznych z przepisami prawnokarnymi w zakresie ochrony wiarygodności dokumentów dotyczy przede wszystkim posłużenia się fałszywymi dokumentami i oświadczeniami w staraniach o dotację, subwencję lub zamówienie publiczne (art. 297 k.k.), przestępstwie prowadzenia nierzetelnej dokumentacji działalności gospodarczej (art. 303 k.k.). W grę może wchodzić także fałszerstwo dokumentu (art. 270 k.k. - podrobienie lub przerobienie w celu użycia za autentyczny albo używanie takiego dokumentu jako autentycznego), fałszerstwo intelektualne (urzędowe poświadczenie nieprawdy - art. 271 k.k.), np. w postaci zmian w treści uchwały budżetowej, dopisanie niezbędnego, lecz brakującego podpisu, antydatowanie dokumentu, jeżeli z datą wiążą się określone skutki prawne, wyłudzenie poświadczenia nieprawdy (art. 272 k.k.) oraz zniszczenie dokumentu (także uszkodzenie, czynienie bezużytecznym, ukrywanie lub usuwanie - art. 276 k.k.).

Postępowanie o naruszenie dyscypliny finansowej a postępowanie karne

W razie wszczęcia postępowania karnego, karnego skarbowego albo postępowania w sprawie o wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, uprzednio wszczęte przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych postępowanie wyjaśniające podlega obligatoryjnemu zawieszeniu (art. 106 uondfp) [1] . Zawieszeniu podlegać będzie również postępowanie prowadzone przez komisję orzekającą, jeżeli postępowanie karne wszczęto już po przeprowadzeniu przez rzecznika postępowania wyjaśniającego i wniesieniu wniosku o ukaranie. Jak podkreślała Główna Komisja Orzekająca (GKO) przed obligatoryjnym zawieszeniem postępowania z związku z przestępstwem stanowiącym równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy bezwzględnie wyjaśnić czy przedmiot prowadzonego postępowania karnego jest zbieżny z przedmiotem postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (orzecz. GKO 8.04.2002, DF/GKO/Odw.-27/35/2002, SIP LEX Nr 150153). Przesłanką konieczną do zawieszenia postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest wszczęcie postępowania karnego lub karnego skarbowego, a nie prowadzenie czynności przygotowawczych do takiego wszczęcia (orzecz. GKO 18.09.2000, DF/GKO/110/168-169/2000, SIP LEX Nr 52217). Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansowej jest de facto podrzędna wobec odpowiedzialności karnej [2].

W razie prawomocnego skazania za przestępstwo (także skarbowe), będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu (art. 25 ust. 3 - konsumpcja odpowiedzialności). Skutek ten nie obejmuje jednak orzeczeń o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej zapadłych przed uprawomocnieniem się wyroku za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. W takich wypadkach, zależnych de facto od sprawności organów procedujących w sprawach o naruszenie dyscypliny finansowej, odpowiedzialność ponoszona jest dwukrotnie, co nie ma uzasadnienia racjonalnego [3].

Nakaz denuncjacji

Nierzadko, już w toku przeprowadzanej kontroli lub na etapie postępowania przed rzecznikiem dyscypliny lub komisją orzekającą okazuje się, że czyn będący przedmiotem tego postępowania nie tylko narusza dyscyplinę finansową, ale również stanowi przestępstwo. W takim przypadku konieczne okazuje się sięgnięcie po regulacje Kodeksu postępowania karnego (Kpk), nakazującego instytucjom państwowym i samorządowym, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, niezwłoczne zawiadomienie o tym prokuratora lub policji (art. 304 § 2 Kpk).

Zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa jest nie tylko obowiązkiem społecznym, ale przede wszystkim prawnym. W przypadku przestępstw stanowiących będącego jednocześnie delikt finansowy obowiązek denuncjacji spoczywa przede wszystkim na zawiadamiającym o naruszeniu dyscypliny [4], rzeczniku, przewodniczącym komisji orzekającej, a także na składzie orzekającym w danej sprawie, jeżeli informację o popełnieniu przestępstwa powzięto na rozprawie. Lekceważenie tego obowiązku, negujące zasadę legalizmu, prowadzi do podważenia autorytetu państwa oraz organów je uosabiających, a brak reakcji na ewidentne przestępstwo utożsamiany jest łatwo z korupcją, przekupstwem oraz świadomą i celową tolerancją występków i nieprawości, co skutkuje społeczną frustracją i przeświadczeniem, że przestępstw się nie ściga, zaś państwo jest słabe [5].

Kpk nakłada na instytucje państwowe lub samorządowe następujące obowiązki w zakresie denuncjacji:

• Obowiązek zawiadomienia o przestępstwie nie dotyczy każdego przestępstwa ściganego z urzędu, ale jedynie tych, o których organ dowiedział się w związku ze swoją działalnością (np. w ramach nadzoru sprawowanego nad jednostką, przeprowadzanej kontroli lub bieżącej działalności);
• Do złożenia zawiadomienia o przestępstwie stanowiącym jednocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest wystarczające samo przypuszczenie jego popełnienia, muszą istnieć dowody uzasadniające podejrzenie popełnienia przestępstwa (np. sfałszowany dokument, informacje od osób będących świadkami danego zdarzenia);
• Obowiązek złożenia zawiadomienia powstaje z chwilą powzięcia przez kierownika instytucji informacji o popełnieniu przestępstwa;
• Kierownik instytucji ma obowiązek podjąć działania zabezpieczające dowody popełnienia przestępstwa będącego jednocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa skutkować może uruchomieniem procedury sygnalizacyjnej, na podstawie której prokurator albo sąd, stwierdzając uchybienie w działalności instytucji państwowej lub samorządowej i uznając, że uchybienie to jest istotne, zawiadamia o nieprawidłowościach organ powołany do nadzoru nad daną instytucją, a w razie potrzeby także organ kontroli (art. 19 kpk). Ponadto, jeżeli w wyznaczonym przez prokuratora (lub sąd) terminie instytucja nie nadeśle żądanych wyjaśnień i podania środków podjętych w celu zapobieżenia takim uchybieniom w przyszłości, na kierownika organu zobowiązanego do wyjaśnień karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej najniższego miesięcznego wynagrodzenia (art. 19 ust. 2 i ust. 3 kpk.). W wyjątkowych przypadkach niedopełnienie obowiązku denuncjacji przez funkcjonariusza publicznego skutkować może odpowiedzialnością karną z art. 231 § 1-3 kodeksu karnego osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku służbowego (tzw. przestępstwo urzędnicze) [6].

Konieczność respektowania ustawowego obowiązku denuncjacji przez organy powołane do dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej podkreślała także GKO. Uchylając orzeczenie wydane w pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania GKO podkreśliła, że ani Rzecznik dyscypliny finansów publicznych, ani Komisja Orzekająca I instancji, nie rozważyli pytania, czy popełnione czyny w tej sprawie nie spowodowały obowiązku określonego w art. 304 Kodeksu postępowania karnego, zawiadomienia prokuratury lub policji o domniemaniu popełnienia przestępstw. Ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego lub jego uzupełnienie w celu odpowiedzi na to pytanie jest - zdaniem Głównej Komisji Orzekającej - niezbędna, przy takiej [niedopełnienie przez zakład budżetowy obowiązku wpłaty do budżetu państwa kwoty 13.362,5 tys. zł - dopisek L.L.] skali naruszenia dyscypliny finansów publicznych (orzecz. GKO 24.01.2002, DF/GKO/Odw.-190/280/2001, SIP LEX Nr 80116).

1. L. Lipiec, Komentarz do art. 106 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U.05.14.114), SIP LEX 2005.
2. S. Huczek, Dyscyplina finansów publicznych a przepisy karne, "Finanse Komunalne" Nr 4 z 2005 r., s. 14.
3. Por. M. Karlikowska, Opinia w sprawie rządowego projektu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Druk sejmowy nr 1958 (z 2004 r.), s. 9 -10.
4. Zawiadamiającym jest kierownik jednostki sektora finansów publicznych, kierownik jednostki otrzymującej środki publiczne, organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów publicznych oraz dysponent przekazujący środki publiczne jednostce niezaliczanej do sektora finansów publicznych (art. 93 uondfp).
5. Por.: M. Łukaszewicz, A. Ostapa, Sędzia sądzi, a także zawiadamia o przestępstwie. Kodeks postępowania karnego: zapomniany nakaz denuncjacji, "Rzeczpospolita" z dn. 13 października 2005 r., s. A5.
6. Funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub niedopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 (art. 231 §1 kk). Typem kwalifikowanym jest działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej (§2).