Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi – Biuletyn Finanse Publiczne

Wśród osób odpowiedzialnych za gospodarowanie publicznymi pieniędzmi wciąż pokutuje przekonanie, że coroczne stawanie przed komisją orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest wpisane w pełnioną przez nich funkcję, a dokonywanie wydatków ponad ustalone limity, zadłużanie jednostek czy płacenie odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań skończy się upomnieniem lub - co najwyżej - naganą, czyli przysłowiowym pogrożeniem palcem. Tymczasem za rażące lub powtarzające się naruszenia dyscypliny finansowej orzec można nawet pięcioletni zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Karę taką przewiduje obowiązująca od 1 lipca 2005 r. ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, dalej "uondfp"), która w sposób całościowy uregulowała, rozproszoną dotąd w różnych ustawach oraz licznych aktach wykonawczych, problematykę dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej. Oprócz nowego rozbudowanego katalogu czynów kwalifikowanych jako delikty finansowe i zmienionej procedury, kilku słów komentarza wymagają przepisy dotyczące kar, jakie wymierza się za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a w szczególności jednej z nich - kary zakazu pełnienia funkcji związanych z nbsp;dysponowaniem środkami publicznymi.

Uondfp określa 68 zachowań, działań lub zaniechań, z których każdy stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Są to czyny godzące w prawidłowość ustalania, pobierania, dochodzenia lub umarzania należności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, naruszenia w zakresie dokonywania wydatków ze środków publicznych, zaciągania i wykonywania zobowiązań, regulowania składek, udzielania zamówień publicznych, przeprowadzenia inwentaryzacji oraz realizowania obowiązków w zakresie sprawozdawczości budżetowej (art. 5-18 uondfp).

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczy głównie osób zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, jej kierowników oraz pracowników, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności w zakresie zamówień publicznych, ale także osób gospodarujących środkami publicznymi, przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, np. fundacjom lub stowarzyszeniom (art. 4 uondfp).

Popełnienie finansowego deliktu skutkować może wymierzeniem osobie odpowiedzialnej kary upomnienia, nagany, kary pieniężnej w wysokości do trzykrotności jej wynagrodzenia (lub - jeżeli ustalenie jej wynagrodzenia nie jest możliwe - do pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia) oraz - co stanowi sankcję najdotkliwszą - zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat. Zakaz powyższy wprowadzony został do polskiego systemu prawa finansów publicznych ustawą finansach publicznych z 1998 r. 1) jako odpowiedź na powtarzające się uporczywe naruszania dyscypliny finansowej przez dysponentów środków publicznych, którzy wielokrotnie wymierzane im przez komisje orzekające kary upomnienia i nagany traktowali jako naturalną dolegliwość, wpisaną w pełnioną przez nich funkcję kierownika jednostki lub głównego księgowego. Pięcioletni zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi oznacza de facto niemożność realizowania obowiązków kierownika, głównego księgowego lub skarbnika, a w konsekwencji - utratę pracy.

Istota zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi polega na wykluczeniu możliwości pełnienia funkcji kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego, członka zarządu, skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego, kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych. Osoba, wobec której orzeczono karę zakazu, nie może również reprezentować interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, ani być członkiem organów stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych (art. 32 ust. 2 uondfp). Kara może być tym bardziej dolegliwa, że może zostać wymierzona nawet osobie, która w chwili orzekania nie pełni już funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi, ani nie jest pracownikiem jednostki sektora finansów publicznych.

Straty finansowe, niedopełnienie zawodowej staranności, lekceważenie zasad gospodarowania publicznym groszem

Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi orzeka się w przypadku rażącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych - w szczególności gdy jego skutkiem jest znaczące uszczuplenie środków publicznych, zaciągnięcie bez upoważnienia zobowiązań albo zapłata znacznej kwoty odsetek, kar lub opłat - oraz w przypadku czynu świadczącego o nagannym niedopełnieniu obowiązku należytej staranności zawodowej albo o uporczywym lekceważeniu zasad gospodarowania środkami publicznymi (art. 34 ust. 1 uondfp). Już wstępna analiza przesłanek orzeczenia zakazu pełnienia funkcji wskazuje, że mają one charakter ocenny, pozostawiony do interpretacji rzecznikowi dyscypliny finansów publicznych wnioskującemu o wymierzenie kary zakazu oraz komisji orzekającej tę karę.

O rażącym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych można mówić, gdy daje się ono łatwo stwierdzić, jest wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne, bardzo duże. 2) Chodzi tu przede wszystkim o te delikty, których popełnienie pociąga za sobą wymierne straty w finansach publicznych, a więc wysokie kwoty zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 15 uondfp) lub dokonanych wydatków (art. 11), znaczne kwoty odsetek, kar lub opłat, zapłaconych na skutek niewykonania zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych (art. 16), wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nierozliczenie lub nieterminowe rozliczenie dotacji bądź niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości (art. 9), przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej bez zachowania obowiązujących procedur (art. 13 uondfp). 3)

Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi można orzec również wobec sprawcy deliktu finansowego, który nie skutkował wprawdzie uszczupleniem środków publicznych, ale godził w porządek prawny ustalony ustawą o finansach publicznych 4), ustawą o rachunkowości 5) lub ustawą - Prawo zamówień publicznych 6). W katalogu czynów kwalifikowanych jako naruszenia dyscypliny finansów publicznych znajdują się bowiem delikty o charakterze wyłącznie formalnym, których popełnienie nie powoduje strat w finansach publicznych, bądź w ogóle, bądź w konkretnym przypadku, jednakże ustawodawca mimo to uznał je za karygodne. Nie ma przeszkód, by zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi skutkowało naganne niedopełnienie obowiązku należytej staranności zawodowej przy sporządzaniu sprawozdania budżetowego i wykazaniu w nim danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (art. 18 pkt 2 uondfp) lub zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania wymaganej formy pisemnej (art. 17 ust. 2 pkt 1 uondfp).

Staranność należyta, którą należy zachowywać, by uniknąć odpowiedzialności i kary, oznacza spełnianie w sposób profesjonalny obowiązków służbowych wynikających z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji, z zachowaniem należytej pieczołowitości ich wykonania. Jest to staranność ogólne wymagana, tj. staranność normalna, przeciętna, oceniana według kryteriów obiektywnych i generalnych, odnosząca się do wzorców zawodowych, np. wzorca zaradnego kierownika, rzetelnego księgowego, opierająca się na zwykłej pilności, uwadze, umiejętnościach i zdrowym rozsądku, wykorzystywanych przy realizacji obowiązków służbowych. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) w jednym ze swoich orzeczeń wyraziła pogląd, że osoby, które dobrowolnie zabiegają o wybór, a następnie podejmują się profesjonalnego pełnienia eksponowanej funkcji publicznej, obejmującej także gospodarowanie publicznymi środkami pieniężnymi ("odpowiedzialne za dobro finansów publicznych") zobligowane są do przestrzegania litery obowiązującego prawa i ponoszą przewidziane prawem konsekwencje swoich działań i zaniechań. 7)

Uondfp przewiduje jeden wyjątek od zasady zakazywania pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wyłącznie za rażące naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zakaz taki orzec można za każdy finansowy delikt, jeżeli jego sprawca był już z uprzednio karany za naruszenie dyscypliny (art. 34 ust. 2 uondfp).

Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi jak dotąd nie pojawiał się często w orzecznictwie komisji orzekających. Nowa ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych prawdopodobnie przełamie ten stan. Określenie 68 czynów będących finansowymi deliktami traktować należy jako dążenie ustawodawcy do zaostrzenia kontroli w zakresie gospodarowania publicznymi finansami. Określenie ustawowych przesłanek orzekania kary zakazu pełnienia funkcji stanowić będzie wskazówkę dla komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych do eliminowania ze stanowisk związanych z dysponowaniem środkami publicznymi osób, które będąc kierownikami, księgowymi lub innymi pracownikami gospodarującymi finansami, powołują się na brak środków finansowych, czyli popularne "niedoszacowanie budżetu" albo zasłaniają się nieznajomością przepisów finansowych, wykazując tym samym brak poszanowania dla grosza publicznego. W tym miejscu przytoczyć należy jeszcze jeden pogląd z orzecznictwa: GKO rozumie - subiektywnie motywowane - dążenie każdego kierującego placówką służby zdrowia ku poprawie jej wyposażenia, co powinno przekładać się na jakość świadczonych usług leczniczych. Jest także oczywiste dążenie Obwinionego do poprawy wyposażenia Szpitala w aparaturę, której posiadanie warunkuje zawarcie kontraktu rozszerzającego zakres świadczonych usług. Rozumie także chęć spożytkowania uzyskanych środków publicznych na omawiane zakupy (…). Posługiwanie się tego rodzaju argumentami stwarza wrażenie, że łamanie prawa może stanowić działanie zgodne z interesem społecznym. Istnienie i funkcjonowanie wspomnianych wyżej zjawisk i mechanizmów może być traktowane jedynie jako okoliczność łagodząca; jako wskazanie motywów i pobudek zasługujących na ewentualne uwzględnienie. Nie stanowią one jednak podstawy do ekskulpowania Obwinionego. 8)

1. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.).
2. Słownik języka polskiego, Tom III, red.: M. Szymczak, Warszawa 1989, s. 24.
3. L. Lipiec, Komentarz do art. 34 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP LEX.
4. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm).
5. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 z późn. zm.).
6. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.).
7. Orzeczenie GKO z dn. 16 stycznia 2003 r., DF/GKO/Odw.-114/148/2002.
8. Orzeczenie GKO z dn. 28 października 2002 r., DF/GKO/Odw.- 62/84/202.