Wpływ zmian regulacji zasad publicznej gospodarki finansowej na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Biuletyn Finanse Publiczne

1. Uwagi wprowadzające

Poprzednie części opracowania [1] poświęcone zostały przedstawieniu zasadniczych zmian wprowadzonych ustawą z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych [2] (oraz propozycji nowych rozwiązań) i ich konsekwencji w kontekście prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też, oprócz nielicznych wskazań, nie zamieściliśmy w nich omówienia wpływu nowych regulacji na interpretację, a co za tym idzie - na realizację (stosowanie) przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [3]. Ta kwestia, jak się wydaje, wymaga odrębnego potraktowania, ze względu na wagę tych zagadnień. Przede wszystkim z tego względu, że podmioty biorące udział w gospodarowaniu finansami samorządowymi podlegają, za zachowania uznane przez ustawodawcę za naganne, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mającej charakter represyjny i rodzącej w praktyce określone skutki. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż u.d.f.p. niejednokrotnie odwołuje się i bazuje na pojęciach unormowanych w u.f.p. Uwzględniając naturę tego reżimu odpowiedzialności i ogólnie przyjęte zasady konstruowania (i stosowania) norm prawnych, pożądany jest stan, w którym regulacje obydwu wymienionych wyżej aktów są koherentne i niesprzeczne. Niestety, analiza obydwu ustaw nie potwierdza tego założenia. Powoduje to liczne problemy, z którymi borykają się nie tylko organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale także osoby obowiązane do zachowania tejże dyscypliny w ramach przedsiębrania zachowań w procesach gospodarowania finansami publicznymi [4].

Z założeń projektodawców u.f.p. [5] wynika, iż przy opracowywaniu nowych regulacji uwzględniana była także treść uchwalonej w grudniu 2004 roku u.d.f.p., która weszła w życie 1 lipca 2005 roku. Jednak analiza wprowadzonych ustawą o finansach publicznych unormowań, przeprowadzona w kontekście przepisów u.d.f.p., prowadzi do wniosku, iż dokonane zmiany nie tylko nie przyczyniły się do zniwelowania występujących dotychczas problemów pojawiających się w związku z interpretacją przepisów u.d.f.p., ale je znacząco pogłębiły.

Celem niniejszego opracowania nie jest całościowe omówienie unormowań odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale przedstawienie i analiza tych, które bezpośrednio lub pośrednio nawiązując do przepisów u.f.p. wywołują najwięcej kontrowersji i problemów. W konsekwencji tego założenia artykuł odnosi się do części przepisów zamieszczonych w działach I i II [6] u.d.f.p. Kolejność przedstawianych przez nas zagadnień uwzględnia systematykę ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz przyjęty w literaturze przedmiotu podział na zakres podmiotowy i przedmiotowy tej odpowiedzialności.

2. Reguła stosowania pojęć (definicji legalnych) zawartych w ustawie o finansach publicznych (dział I, art. 2 u.d.f.p.)

Z treści art. 2 u.d.f.p. wynika, iż przy interpretacji przepisów działu II ustawy, w którym zawarty został m.in. zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy enumeratywnie wymienionym określeniom przypisywać znaczenie wynikające z obowiązującej u.f.p. I tak, ilekroć w przepisach (działu II) mowa jest o: finansach publicznych, środkach publicznych, jednostce sektora finansów publicznych, budżecie [7], planie finansowym, wydatku, dotacji, rezerwie budżetowej [8], sprawozdaniu budżetowym lub kontroli finansowej, w celu właściwego ich zrozumienia (interpretacji), należy odwołać się do odpowiednich przepisów u.f.p.

Istnienie powołanego wyżej unormowania u.d.f.p. rodzi określone konsekwencje interpretacyjne, które można ująć w następujący sposób. Po pierwsze, gdy chodzi o przepisy u.d.f.p., zawierające w swej treści wymienione w jej art. 2 określenia, ustawodawca: z jednej strony nakazuje, aby w procesie interpretacji zostały one wypełnione zwrotami definiującymi, występującymi w przepisach u.f.p., natomiast z drugiej - "zabrania" odwoływania się do innych, niż wynikające z u.f.p. ich znaczeń [9]. Po drugie, jeśli określenie, do którego odsyła powołany przepis u.d.f.p., jest jednoznacznie językowo zdefiniowane w u.f.p. (a nie zawsze tak jest - o czym niżej), to nie ma możliwości przełamania jego znaczenia, nawet wówczas, gdy się okaże, iż zastosowanie tej definicji w interpretowanej normie prowadzi do nonsensownych czy nielogicznych ustaleń jej znaczenia [10].

W tym miejscu niezbędne dla dalszych szczegółowych rozważań dotyczących kwestii wpływu unormowań u.f.p. (dotyczących rozumienia danego określenia wymienionego w art. 2 u.d.f.p.) na wytyczenie granic zakresu podmiotowego i przedmiotowego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ustalenie, jakiego rodzaju są to definicje [11,12]. I tak, na podstawie analizy przepisów u.f.p. należy stwierdzić, iż:

1. definicje: środków publicznych, jednostki sektora finansów publicznych, budżetu są definicjami zakresowo pełnymi, a zatem są one jednoznaczne (językowo),
2. definicje: finansów publicznych, planu finansowego, wydatku, dotacji oraz kontroli finansowej są definicjami zakresowo niepełnymi [13]; to z kolei powoduje, że w większości przypadków ich stosowania nie będą one jednoznaczne,
3. pojęcia rezerwy budżetowej oraz sprawozdania budżetowego nie zostały zdefiniowane.

Powyżej dokonana klasyfikacja używanych w dalszych przepisach u.d.f.p. pojęć nie ma wyłącznie charakteru teoretycznego, bowiem stosowanie konkretnych przepisów, wyznaczających odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, warunkowane jest niejednokrotnie określonym rozumieniem danych sformułowań. To z kolei - co zostanie wykazane w dalszym ciągu rozważań - wywołuje określone skutki, w postaci możliwości (lub jej braku) pociągnięcia do odpowiedzialności według reżimu określonego w u.d.f.p.

3. Regulacje nowej u.f.p. a wyznaczenie granic zakresu podmiotowego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dział II, rozdział 1, art. 4 u.d.f.p.)

Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określony został w art. 4 u.f.p. [14]. Uwzględniając wcześniejsze rozważania, można stwierdzić, iż jest on - oczywiście wyłącznie w pewnym sensie - determinowany rozumieniem niektórych pojęć używanych na gruncie u.f.p., w tym niektórych ze wskazanych w art. 2 u.f.p. [15], oraz innego rodzaju regulacji ustawy o finansach publicznych.

Jedną z grup podmiotów objętych odpowiedzialnością są osoby piastujące stanowiska lub funkcje (m.in. będące członkami organów kolegialnych) w jednostkach niezaliczanych do sektora finansów publicznych, jeśli podmioty takie otrzymują lub dane osoby gospodarują środkami publicznymi (zob. art. 4 pkt. 1 i 4 u.d.f.p.). A zatem, dla rozstrzygnięcia, w jakich przypadkach będą one ponosiły odpowiedzialność, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, w jakich sytuacjach mają w swojej dyspozycji środki publiczne.

Jest to jedna z najbardziej kontrowersyjnych kwestii pojawiających się na gruncie regulacji u.d.f.p. [16]. Mimo że w nowej u.f.p. zawarte jest określenie środków publicznych nieodbiegające zasadniczo od obowiązującego wcześniej [17], to ze względu na wagę problemu postanowiliśmy poświęcić nieco miejsca temu zagadnieniu. Definicja środków publicznych zawarta w u.f.p. nie jest definicją klasyczną, ale jednak - jak wcześniej wskazaliśmy - jest jednoznaczna (tzn. jest zakresowo pełna). To z kolei oznacza, iż za środki publiczne mogą być uważane wyłącznie te, które zostały enumeratywnie wskazane w art. 5 u.f.p. Pomijając w tym miejscu rozważania natury bardziej szczegółowej, ogólnie można stwierdzić, iż środki publiczne to pieniądze pochodzące z różnych tytułów prawnych, znajdujące się wyłącznie w posiadaniu jednostek sektora finansów publicznych [18]. Stąd też konkluzja, że skoro podmioty (osoby) spoza tego sektora w żadnym przypadku nie mogą być posiadaczami (dysponentami) środków publicznych [19], to także nie mogą podlegać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - mimo że ustawodawca expressis verbis objął je ustanowionym przez siebie rygorem.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w praktyce orzeczniczej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przeważa pogląd, zgodnie z którym podmioty spoza sektora finansów publicznych objęte są reżimem u.d.f.p. Podstawą zaś jego konstruowania jest - ujmując bardzo skrótowo - przyjęcie reguł interpretacyjnych, według których: po pierwsze, nie można dokonywać takiej wykładni norm, która prowadzi do uznania jakichś przepisów (regulacji) za zbędne [20], po drugie, w przypadku gdy dokonana wykładnia językowa przepisów prowadzi do podważenia racjonalności ustawodawcy, w celu ustalenia rzeczywistego ich znaczenia należy kierować się założeniami ustanowienia danego unormowania [21].

Stanowisko takie spotkało się z krytyką w literaturze przedmiotu, głównie - choć nie jedynie - ze względu na nieuwzględnienie podstawowych konsekwencji wynikających z istnienia i konieczności stosowania definicji o charakterze jednoznacznym (zob. też pkt 2 niniejszego opracowania) [22].

W związku z regulacją ustanawiającą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych członków organów kolegialnych (art. 4 pkt 1 u.d.f.p.) pozostaje wprowadzony do nowej u.f.p. przepis zobowiązujący do podejmowania w głosowaniu jawnym uchwał dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych (art. 12 ust. 3 pkt 9 u.f.p.). Pomijając w tym miejscu samą zasadność zamieszczenia w ustawie o finansach publicznych regulacji tej treści [23], jej cel zadeklarowany przez projektodawców [24] jest niemożliwy do osiągnięcia. Sama bowiem jawność głosowania nie zapewnia ustalenia, w jaki sposób głosowała dana osoba. Byłoby to natomiast możliwe, gdyby wprowadzony został obowiązek głosowania jawnego imiennego. W związku z zawartymi w u.d.f.p. przepisami odnoszącymi się do ustalania odpowiedzialności członków organów kolegialnych pojawiają się dalsze, niejednokrotnie poważniejsze problemy. Ze względu jednak na przedmiot i cel niniejszego opracowania postanowiliśmy zasygnalizować tylko najważniejsze z nich.

Po pierwsze, ze względu na to, iż jedną z podstawowych przesłanek warunkujących ponoszenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest wina osoby, która dopuściła się popełnienia określonego czynu (art. 19 ust. 2 u.d.f.p.), powstają m.in. pytania odnośnie do tego, w jaki sposób przypisać winę członkowi organu, który brał udział w głosowaniu nad uchwałą (w wyniku wykonania której doszło do naruszenia dyscypliny): w sytuacji, gdy wiadomo wyłącznie tyle, że nie zgłosił on sprzeciwu do tego aktu; bądź też w sytuacji gdy wstrzymał się od głosowania [25]. Problem ten rysuje się jeszcze wyraźniej, gdy prześledzi się brzmienie przepisów o zwolnieniu z odpowiedzialności [26], w kontekście braku jakichkolwiek regulacji odnoszących się do instytucji sprzeciwu [27].

Po drugie, w art. 4 pkt 1 u.d.f.p. mowa jest wyłącznie o członkach organu wykonującego budżet (lub plan finansowy). Skoro tak, to z pewnością nie podlegają tej odpowiedzialności radni (bo są członkami organu stanowiącego, a nie wykonawczego); ale jak należy traktować wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), którzy są organami jednoosobowymi? Wprawdzie są oni kierownikami jednostek budżetowych, ale zarządzenia (decyzje) podejmują najczęściej jako organy wykonawcze gminy, a nie jako wyłącznie osoby kierujące urzędem gminy (miasta).

W nowej u.f.p. pozostawiono wprawdzie w dotychczasowej postaci przepis o odpowiedzialności kierownika jednostki finansów publicznych za całość jej gospodarki finansowej (por. art. 44 ust. 1 u.f.p. oraz art. 28a ust. 1 u.f.p. z 1998 r.), ale modyfikacji uległ przepis o sposobie scedowania przez niego określonych obowiązków na rzecz podległego pracownika (por. art. 44 ust. 2 u.f.p. oraz art. 28a ust. 2 u.f.p. z 1998 r.). Zmiana ta rzutuje na interpretację art. 4 pkt 3 u.d.f.p., stanowiącego o objęciu odpowiedzialnością pracowników jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych.

Zanim jednak przejdziemy do jej omówienia, trzeba stwierdzić, iż na gruncie powołanego przepisu u.d.f.p. możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności danego pracownika zależy nie tylko od udowodnienia, że popełnił on czyn wypełniający znamiona naruszenia dyscypliny, ale także - co istotne - że doszło do tego w związku z wykonywaniem lub zaniechaniem powierzonych mu obowiązków służbowych. Przy czym zgodnie z art. 44 ust. 2 u.f.p., przyjęcie przez pracownika przedmiotowych obowiązków powinno być potwierdzone dokumentem, będącym bądź odrębnym imiennym upoważnieniem, bądź też wskazaniem w regulaminie organizacyjnym jednostki. Można zatem skonstatować, że powierzenie nie jest "skuteczne", jeśli nie nastąpiło przyjęcie obowiązków. Dlatego też, jeżeli dana osoba swoim zachowaniem wypełniła przedmiotowe przesłanki naruszenia dyscypliny, ale doszło do tego nie w ramach przypisanych i przyjętych przez nią obowiązków i uprawnień, nie istnieje przesłanka podmiotowa odpowiedzialności (przewidziana w art. 4 pkt 3 u.d.f.p.), czyli nie ma niezbędnej podstawy do obarczenia jej odpowiedzialnością według reżimu przewidzianego u.d.f.p. [28]. Wydaje się, że nie taki był cel regulacji zawartej w u.d.f.p. [29].

Niemniej jednak problemy interpretacyjne pojawiają się na tle uregulowania zawartego w art. 44 ust. 2 u.f.p. I tak, upoważnienie imienne danego pracownika, o którym mowa w tym przepisie, trzeba oceniać jako ich powierzenie. Jeżeli jednak pracownik nie złoży stosownego pisemnego oświadczenia, iż przyjmuje określone czynności do realizacji, nie można uznać, iż przejął w określonym zakresie obowiązki (brakuje bowiem dokumentu potwierdzającego ich przyjęcie). W praktyce owo imienne upoważnienie to nic innego jak zakres obowiązków pracownika, który powinien - w celu uznania, że doszło do ich przyjęcia - zawierać klauzulę o zapoznaniu się z nim i przyjęciem odpowiedzialności w tym zakresie, potwierdzoną oczywiście datą oraz podpisem.

Jeżeli zaś chodzi o drugą z wymienionych w powołanym wyżej przepisie formę scedowania obowiązków (poprzez zamieszczenie stosownych postanowień w regulaminie organizacyjnym) - pojawiają się już sprzeczności. Można wprawdzie uznać, że powierzenie obowiązków nastąpiło poprzez przypisanie, w regulaminie organizacyjnym jednostki, ich realizacji osobom pełniącym określone stanowiska [30], ale nie do zaakceptowania jest pogląd, że "ich przyjęcie" przez pracownika nastąpiło poprzez samo istnienie takowych postanowień. Niezbędne do wypełnienia dyspozycji wynikającej z przepisu byłoby bowiem składanie przez pracowników oświadczeń o zapoznaniu się z regulaminem i przyjęciu w określonym zakresie obowiązków.

W tym miejscu zasygnalizowania wymaga, że mimo szczególnej pozycji, jaką zajmują wśród pracowników jednostek sektora finansów publicznych główni księgowi (skarbnicy), możliwości pociągnięcia ich do odpowiedzialności według przepisów u.f.p. są dosyć ograniczone [31]. Jest to w znacznej mierze wynik zarówno konstrukcji znamion czynów uznanych przez ustawodawcę za naruszenia dyscypliny, jak i tego, że pracownicy ci -- szczególnie gdy chodzi o rozporządzanie środkami publicznymi - wykonują w zasadzie czynności o charakterze technicznym. Oczywiście sytuacja przedstawia się inaczej, jeżeli głównemu księgowemu powierzone zostaną przez przełożonych obowiązki dotyczące merytorycznego prowadzenia gospodarki finansowej [32,33].

Wyżej przedstawione wątpliwości nie są, niestety, jedynymi problematycznymi kwestiami związanymi z podmiotowym zakresem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z uwagi jednak na konwencję opracowania poprzestajemy na przedstawionej formie omówienia.

1. Zob.: E. Ruśkowski, J.M. Salachna: Zmiany zasad ogólnych ustawy o finansach publicznych a gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego, "Finanse Komunalne" 2006, nr 6 oraz: Zmiany zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy o finansach publicznych oraz założeń nowych regulacji, "Finanse Komunalne" 2006, nr 7-8.
2. DzU nr 249, poz. 2104 z późn. zm., dalej także jako: u.f.p. lub nowa u.f.p.
3. Ustawa z 17 grudnia 2004 r. (DzU z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.), dalej także jako: u.d.f.p.
4. Zob. np.: E. Ruśkowski: Nowe rozwiązania finansów samorządu terytorialnego i problemy ich stosowania, (w:) E. Chojna-Duch (red.): Aktualne problemy finansów lokalnych i regionalnych w Polsce i innych krajach UE, Warszawa 2006.
5. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1844), w szczególności ss. 2, 10 i 11.
6. W tej jednostce (dział II) są to unormowania znajdujące się w rozdziale 1 "Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych" oraz dwa przepisy zawarte w rozdziale 2 "Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych".
7. Przy czym, odpowiednio, oznacza ono budżet państwa lub budżet jednostki samorządu terytorialnego.
8. Przez to pojęcie rozumie się zarówno rezerwę ogólną, jak i rezerwę celową budżetu.
9. Na marginesie powyższych wywodów można by się zastanawiać nad samą zasadnością zamieszczenia w u.d.f.p. przepisu nakazującego przyjmowanie rozumienia pojęć określonych w u.f.p. Zgodnie bowiem z § 9 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DzU nr 100, poz. 908) - dalej: Zasady techniki prawodawczej, w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". Niewątpliwie u.f.p. jest podstawowym aktem regulującym publiczną gospodarkę finansową, natomiast u.d.f.p. jest jedną z ustaw regulujących pewien wycinek dziedziny podstawowej. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że inne używane w u.d.f.p. pojęcia są w praktyce ich stosowania, zgodnie z regułami wykładni, rozumiane według znaczenia nadanego im przez inne ustawy (w tym u.f.p.), mimo że u.d.f.p. nie nakazała ich stosowania.
10. Według M. Zielińskiego, jeden z aspektów wagi definicji legalnej "(...) przejawia się nie tylko w tym, że jest ona w stanie przełamać inne znaczenia, lecz w tym, że sformułowanego przez nią znaczenia nie przełamuje się nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała założenia o racjonalnym prawodawcy". - M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 204. Przy czym autor jednocześnie zastrzega, że powyższa reguła dotyczy wyłącznie przypadków, gdy definicja jest "(...) na gruncie interpretacyjnych reguł językowych jednoznaczna". - Ibidem, s. 205.
11. Szczegółowo na temat rodzajów definicji: ibidem, ss. 191-202.
12. W tym miejscu wyjaśnienia wymagają nasze poglądy na temat definicji zawartych w u.f.p. Otóż we wcześniejszych częściach opracowania (patrz przypis 1) stwierdziliśmy, iż niektóre podstawowe dla systemu finansów publicznych pojęcia (np. środków publicznych, wydatków) nie zostały zdefiniowane w wymienionej ustawie, natomiast w niniejszym opracowaniu wskazujemy na typy definicji, których istnienie wcześniej zanegowaliśmy. Z powyższego można by wnioskować, że bądź to zmieniliśmy przekonanie co do omawianej kwestii, bądź też sformułowaliśmy wcześniejsze twierdzenia na podstawie interpretacji przepisów, która obiegowo występuje w praktyce lub literaturze przedmiotu (zob. np.: P. Kryczko: Wprowadzenie, do: Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych. Ustawa Prawo zamówień publicznych, Zakamycze, 2005, m.in. s. 16). Na taki stan rzutuje przede wszystkim nasze przeświadczenie, iż w zasadzie tylko konstruowane przez ustawodawcę definicje klasyczne (treściowe) dają możliwość precyzyjnego ustalenia sensu regulacji prawnych, natomiast inne ich rodzaje są w przeważającej części pozbawione tego waloru. Wymienione w tekście, w pkt. 1 i 2 należą do grupy definicji nieklasycznych (zakresowych). A zatem, wcześniej prezentowane przez nas opinie bazują na pewnym metodologicznym uproszczeniu.
13. Przy czym, co należy podkreślić, owa niepełność zakresu ma różny stopień bądź też - w zależności od dodatkowo użytego przez ustawodawcę dookreślenia (doprecyzowania definiowanego zwrotu) - jest niepełna lub pełna. Przykładem ilustrującym ostatni z wymienionych przypadków jest precyzyjne (zupełne) określenie, co należy rozumieć przez pojęcie dotacji z budżetu państwa (zob.: art. 106 ust. 2, art. 107 u.f.p.), natomiast brakuje takowego w przypadku terminu dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (por.: art. 174, art. 176 u.f.p.). Mając na uwadze potrzebę klarowności wywodu oraz zbędność dalszego różnicowania (uszczegóławiania) klasyfikacji dla wagi rozpatrywanych kwestii, postanowiliśmy w tym opracowaniu o powyższym przyporządkowaniu określeń.
14. Zgodnie z powołanym przepisem, odpowiedzialności podlegają: 1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek; 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych; 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych; 4) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.
15. Należą do nich przede wszystkim określenia budżetu, planu finansowego, jednostki sektora finansów publicznych oraz środków publicznych.
16. Zob. na ten temat m.in.: J.M. Salachna: Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a legalne pojęcie środków publicznych, "Finanse Komunalne" 2005, nr 6; P. Kryczko: Wprowadzenie do: Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych. Ustawa Prawo zamówień publicznych, Zakamycze, 2005, s. 16; T. Robaczyński, P. Gryska: Dyscyplina finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2006, ss. 90-91.
17. Por.: art. 5 nowej u.f.p. oraz art. 3 u.f.p. z 26 listopada 1998 r. (tekst jednolity: DzU z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.), dalej także jako: dotychczasowa u.f.p. lub u.f.p. z 1998 r.
18. Szczegółowe omówienie tej kwestii znajduje się np. w opracowaniu J.M. Salachna: Zakres odpowiedzialności..., op. cit.
19. Przy czym, według T. Robaczyńskiego, może zaistnieć przypadek dysponowania (gospodarowania) środkami publicznymi przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Będzie on miał miejsce wówczas, gdy środkami finansowymi zgromadzonymi na rachunku bankowym, którego właścicielem jest jednostka sektora finansów publicznych, zarządza podmiot niezaliczany do tego sektora. Zob.: T. Robaczyński, P. Gryska, op. cit., ss. 91-92.
20. Przyjęcie, na gruncie definicji środków publicznych zawartej w u.f.p., że osoby spoza sektora finansów publicznych nie są objęte odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powoduje, że de facto martwy pozostaje przepis art. 4 pkt 1 (w części) i pkt 4 u.d.f.p.
21. Szczegółowo na ten temat zob. przede wszystkim uzasadnienie do orzeczenia GKO z 19 stycznia 2006 r. (sygn. DF/GKO/Odw.-85/112/RN-27/2005/716), "Orzecznictwo w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych" 2006, nr 2, poz. 8.
22. J.M. Salachna, A Stryjewska: Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych - glosa do orzeczenia GKO z 19 stycznia 2006 r. (sygn. DF/GKO/ Odw.-85/112/RN-27/2005/716), "Finanse Komunalne" 2006, nr 9.
23. Zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi - co podkreślaliśmy w pierwszej części opracowania ("Finanse Komunalne" 2006, nr 6) - wynikają bowiem z poszczególnych ustaw ustrojowych; zob.: art. 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 13 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 19 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
24. W uzasadnieniu do projektu u.d.f.p. (s. 2) czytamy, iż przepis ten "(...) umożliwi, w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ustalenie osób odpowiedzialnych za podjęte decyzje".
25. Tym bardziej, że żadne przepisy nie zobowiązują biorącego udział w głosowaniu do opowiedzenia się "za" albo "przeciw".
26. Chodzi tu o regulacje art. 20 ust. 1 in fine i ust. 2 tego przepisu u.d.f.p. Z ich brzmienia można wnioskować, że mimo iż ktoś głosował za podjęciem uchwały (jeśli to udowodniono), mógł się zwolnić od ewentualnej odpowiedzialności poprzez złożenie po tym akcie sprzeciwu.
27. Z obowiązujących regulacji u.d.f.p. wynika jedynie, iż sprzeciw może być zgłoszony na piśmie lub ustnie do protokołu oraz że na równi z jego zgłoszeniem traktuje się głosowanie przeciwko uchwale. Biorąc pod uwagę, że inne przepisy nie regulują tej instytucji - niewiadome jest m.in., w jakim terminie powinien być najpóźniej złożony, jaka powinna być jego treść itp.
28. Tak też: T. Robaczyński, P. Gryska: Dyscyplina..., op. cit., s. 84.
29. W uzasadnieniu do projektu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 1 września 2003 r. (druk sejmowy nr 1958) czytamy, że "odpowiedzialność (...) pracownika - wynika z zakresu powierzonych mu obowiązków i upoważnień" (s. 7). Przy czym projektodawcy zakładali m.in. wyeliminowanie wielu wątpliwości dotyczących zakresu podmiotowego, co miało z kolei zapewnić "(...) wzmocnienie funkcji wychowawczych (dyscyplinujących) i prewencyjnych z punktu widzenia realizacji obowiązków prawidłowego gospodarowania mieniem i środkami publicznymi" (zał. do uzasadnienia projektu - Ocena skutków regulacji, s. 3).
30. Z praktyki wynika, iż w regulaminach jednostek organizacyjnych przede wszystkim określa się zadania (obowiązki) ich poszczególnych komórek organizacyjnych, a nie konkretnych stanowisk pracy (a jeśli już, to są to nieliczne przypadki); gdyby bowiem w postanowieniach regulaminów uwzględniano te ostatnie, najczęściej musiałoby dojść do przeładowania tego rodzaju dokumentów i ich nieczytelności; ponadto, wymagałyby one częstej zmiany w związku np. z likwidacją jednych stanowisk i tworzeniem nowych.
31. W praktyce główni księgowi (skarbnicy) pociągani są najczęściej do odpowiedzialności za czyny określone w art. 18 u.d.f.p.
32. Stoimy na stanowisku, iż głównym księgowym nie powinny być przypisywane tego rodzaju obowiązki; przede wszystkim z tego powodu, iż pozostawałoby to w sprzeczności z pełnionymi przez nich (na mocy ustawy) funkcjami kontrolnymi i kompetencjami do prowadzenia ewidencji księgowej; byłby to stan niepożądany z punktu widzenia wykonywania kontroli wewnętrznej.
33. Szerzej na temat odpowiedzialności głównego księgowego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zob.: T. Robaczyński, P. Gryska, op. cit., ss. 85 i nast. oraz J.M. Salachna: Odpowiedzialność prawna za gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, (w:) C. Kosikowski (red.): Finanse samorządowe 2006, Warszawa 2006, s. 547 i nast.