Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekajacej z dnia 29 marca 2007 r. DFP-53-1/2007 – Biuletyn Finanse Publiczne

ORZECZENIE
Regionalnej Komisji Orzekającejz dnia 29 marca 2007 r.DFP-53-1/2007

Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. w składzie:

Przewodniczący: Marek Głód
Członkowie: Ewa Pudło, Andrzej Żyłajtys
Protokolant: Beata Lebiecka

przy udziale Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych - Anny Jabłońskiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r., sprawy z wniosku Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 4 stycznia 2007 roku Nr RDFP/50-1/52/06/2007 o uznanie Pana Leszka L., Burmistrza Miasta i Gminy O. odpowiedzialnym - na zasadach określonych w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy - za nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 11 ust. l uondfp, polegające na dokonaniu w dniu 22 grudnia 2005 r. wydatków ze środków publicznych w kwocie 5.043 zł na częściowe wynagrodzenie wykonawcy dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla dwóch inwestycji drogowych, przewidziane w umowie z 4 października 2005 r. w łącznej kwocie 18.450 zł, bez upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy O. wbrew przepisowi art. 28 ust. l ufp i art. 18 ust. 2 pkt 9) lit e) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz odpowiedzialnym - na zasadach określonych w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy - za nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 18 pkt 2) uondfp, polegające na zaniechaniu wykazania w sprawozdaniu Rb-28S na 31 grudnia 2005 r. z wykonania wydatków za 2005 r. w dziale 900 - "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska", rozdziale 90001 - "Gospodarka ściekowa i ochrona wód", paragrafie 6051 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" zobowiązań wobec Przedsiębiorstwa Usługowo-Produkcyjnego S. z K. w kwocie 447.400 zł, z tytułu wykonywanego na podstawie umowy z 20 maja 2005 r. zadania pn. "Kontynuacja modernizacji rozbudowy oczyszczalni ścieków wraz z przedłużeniem istniejących kolektorów sanitarnych i sieci wodociągowej w Gminie O." wbrew przepisowi § 9 ust. l i ust. 2 rozporządzenia MF z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 170, poz. 1426)

Komisja, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie:

• art. 42 ust. l ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 ze zm.), zwanej dalej ustawą;
• art. 31 ust. l pkt. l ustawy
• art. 135 ustawy

orzeka

1. uznać Pana Leszka L. winnym nieumyślnego:
   1. naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ust. l ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez dokonanie wydatków ze środków publicznych polegające na dokonaniu w dniu 22 grudnia 2005 r. wydatków ze środków publicznych w kwocie 5.043 zł na częściowe wynagrodzenie wykonawcy dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla dwóch inwestycji drogowych, przewidziane w umowie z 4 października 2005 r. w łącznej kwocie 18.450 zł, bez upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy O., naruszając tym samym przepis art. 28 ust. l ustawy o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 9) lit e) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.),
   2. naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 18 pkt 2) uondfp, polegające na zaniechaniu wykazania w sprawozdaniu Rb-28S na 31 grudnia 2005 r. z wykonania wydatków za 2005 r. w dziale 900 - "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska", rozdziale 90001 - "Gospodarka ściekowa i ochrona wód", paragrafie 6051 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" zobowiązań wobec Przedsiębiorstwa Usługowo-Produkcyjnego S. z K. w kwocie 447.400 zł, z tytułu wykonywanego na podstawie umowy z 20 maja 2005 r. zadania pn. "Kontynuacja modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków wraz z przedłużeniem istniejących kolektorów sanitarnych i sieci wodociągowej w Gminie O." wbrew przepisowi § 9 ust. l i ust. 2 rozporządzenia MF z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 170, poz. 1426)
2. na podstawie art. 31 ust. l pkt. l ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę upomnienia;
3. na podstawie art. 167 ust. l ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obciąża Obwinionego kosztami postępowania w wysokości 205,99 zł.

Pouczenie

Stosownie do art. 138 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114), na niniejsze orzeczenie - w terminie 14 dni od daty jego doręczenia - służy odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów za pośrednictwem tutejszej Komisji.

UZASADNIENIE

Postępowanie przeciwko Obwinionemu zostało wszczęte na podstawie wniosku o ukaranie, złożonego przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 4 stycznia 2007 roku Nr RDFP/50-1/52/06/2007.

Zarzuty naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ust. l oraz z art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, postawiono Obwinionemu w związku z zawiadomieniem o ujawnionym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w Urzędzie Miasta i Gminy O. złożonym przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. pismem z 22 września 2006 roku.

W toku kontroli stwierdzono, że w dniu 22 grudnia 2005 r. wydatkowano środki pieniężne w kwocie 5.043 zł na uregulowanie zobowiązania opisanego w części wstępnej wniosku z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej Gminy O. na 2005 r. wbrew przepisowi art. 28 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148, z późn. zm.) obowiązującej w czasie popełnienia zarzucanego czynu, a w momencie rozstrzygania o odpowiedzialności za naruszenie dfp wbrew przepisowi art. 35 ust. l ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104), który stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w (...) uchwale budżetowej jst (...) oraz wbrew przepisowi art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. e) ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. W przedmiotowym stanie faktycznym zobowiązanie zaciągnięto umową z 4 października 2005 r. Po tym dniu sesje Rady Miejskiej odbyły się czterokrotnie, zaś środki w kwocie 5.043 zł, związane z uregulowaniem przedmiotowego zobowiązania, wydatkowano 22 grudnia 2005 r., tj, na 6 dni przed terminem ostatniej sesji odbytej w 2005 r. (28 grudnia). Z wyjaśnień złożonych w toku kontroli wynikało, że do tego naruszenia dfp przyczyniło się spiętrzenie prac pod koniec września, października i listopada 2005 r. związanych ze sprawozdawczością, opracowaniem planu na następny rok i rozliczaniem inwestycji. Wyjaśnienia te potwierdził Pan Leszek L. pismem z 26 listopada 2006 r., złożonym w toku postępowania wyjaśniającego.

Ze wskazanych okoliczności wynika, że do naruszenia dfp przez przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych doszło nieumyślnie, gdyż Pan Leszek L., jako odpowiedzialny na podstawie art. 28a ust. l powołanej ufp z 26 listopada 1998 r. za całość gospodarki finansowej w Gminie O., nie zachował ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość naruszenia dfp mógł przewidzieć, na co wskazuje moment zaciągnięcia zobowiązania i wielokrotność możliwości umknięcia naruszenia dfp poprzez wystąpienie z wnioskiem do Rady Gminy o dokonanie zmian w budżecie na 2005 r.

W toku kontroli RIO stwierdzono również, że w rocznym sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków za 2005 r. zaniechano wykazania zobowiązań wobec jednego z kontrahentów w łącznej kwocie 447.400,68 zł, wynikających z umowy zawartej 20 maja 2005 r. z wykonawcą zadania inwestycyjnego pn. "Kontynuacja modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków (...) w Gminie O. zaewidencjonowanych na kontach rozrachunkowych na podstawie faktur wystawionych w okresie od 8 sierpnia do 12 grudnia 2005 r.. Z wyjaśnień złożonych zarówno w toku kontroli, jak i postępowaniu wyjaśniającym wynikało, że zaniechanie wykazania przedmiotowych zobowiązań w sprawozdaniu wynikało z faktu, iż na dzień sporządzania sprawozdania, tj. 28 lutego 2006 r. nie były jeszcze zaksięgowane wszystkie dokumenty dotyczące zobowiązań, co wynikało z zatrudnienia nowego pracownika, który musiał zapoznać się z działaniem programu i sposobem księgowania. W związku z tym, sporządzając sprawozdanie Rb-28S pominięto zobowiązania i nie wykazano ich w sprawozdaniu.

Zdaniem Rzecznika wobec tego, że sprawozdanie to nie zostało skorygowane po zaewidencjonowaniu wszystkich operacji gospodarczych, przedstawiona w wyjaśnieniach argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie.

Powyższy stan faktyczny sprzeciwiał się normie § 9 ust. l i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie bowiem z tym przepisem kierownicy jednostek zobowiązani są sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

Zdaniem Rzecznika odpowiedzialność za popełnienie tego czynu ponosi pełniący funkcję burmistrza Pan Leszek L., jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, który na mocy art. 28a ust. l ufp odpowiada za całość gospodarki finansowej, a z mocy przepisu § 9 ust. l powołanego rozporządzenia MF z 19 sierpnia 2005 r. za rzetelność i poprawność sprawozdawczości budżetowej. Personalna odpowiedzial-ność Pana Leszka L. za przedmiotowe naruszenie dfp z tytułu nadzoru wynika wprost z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 9 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 694, z późn. zm.). Z dyspozycji tego przepisu wynika, iż kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości (...) zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą.

W świetle przywiedzionych wcześniej wyjaśnień rzecznik wnioskował o uznanie opisanego zachowania, jako nieumyślnego naruszenia dfp i ukaranie Obwinionego upomnieniem oraz wnosił o uwzględnienie bardzo pozytywnej opinii Przewodniczącego RM w O. o sposobie wywiązywania się z obowiązków służbowych przez wieloletniego Wójta, a obecnie Burmistrza Miasta O. Pana Leszka L.

Na rozprawę w dniu 29 marca 2007 roku Obwiniony nie stawił się będąc prawidłowo zawiadomionym.

Komisja Orzekająca po analizie zgromadzonych dokumentów stwierdziła, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14 poz. 114, z późn. zm.), jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. Na tej podstawie, Komisja Orzekająca postanowiła w niniejszej sprawę zastosować przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z uwagi na brak względności dla Obwinionego przepisów obowiązujących w dniu popełnienia zarzucanego czynu.

Materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, iż zarzucane czyny wypełniają znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych o których stanowił art. 11 ust. l oraz art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarzucany Obwinionemu czyn w momencie jego popełnienia stanowił naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust l pkt 2 i pkt 14 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych,

Bez wątpienia Obwiniony dopuścił się przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Zgodnie z zawartą w art. 28 ust. l ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - obowiązującej w czasie popełnienia zarzucanego czynu (obecnie art. 35 ust. l ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych) zasadą gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów pu-blicznych, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z dalszą zasadą, zawartą w art. 26 ww. ustawy (obecnie art. 34 ust. 1), ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Ponadto zgodnie z art. 129 ww. ustawy (obecnie art. 189), w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje zasada dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. Analiza treści normatywnych ww. przepisów pozwala stwierdzić, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego zakres upoważnień do dokonywania wydatków ze środków publicznych wyznaczają kwoty wydatków określone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Kwoty te stanowią nieprzekraczalny limit wydatków i określają górną granicę upoważnienia do ich dokonywania z uwzględnieniem planowanych przeniesień. Obwiniony dokonał zatem wydatku nie ujętego w planie z naruszeniem dyspozycji zawartej w art. 26 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 34 ust. 1), co jest czynem skutkującym naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przepisy ustawy o finansach publicznych obowiązujące w chwili popełnienia czynu a także obecnie obowiązujące, tj. art. 28a a obecnie art. 44 przewidują odpowiedzialność kierownika za całość gospodarki finansowej, a głównie za rzetelną i poprawną sprawozdawczość, która jest końcowym etapem działalności jednostek i za nią bez wyjątków odpowiada kierownik jednostki.

Art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, jak i przepisy rozporządzeń w sprawie sprawozdawczości budżetowej, przewidują odpowiedzialność kierownika jednostki za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości, w tym za sporządzanie sprawozdań. Nie oznacza to, że kierownik jednostki musi te obowiązki wykonywać osobiście, przepisy przewidują możliwość scedowania tych obowiązków na inne osoby;

• art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości stanowi, że kierownik jednostki może określone obowiązki przypisać innym osobom za ich zgodą. Przejęcie odpowiedzialności przez inne osoby powinno być stwierdzone dokumentem.
• art. 28 a ust. 2 ustawy z 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych) stanowi również, że kierownik jednostki może określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej powierzyć pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem.