Orzeczenie Resortowej Komisji Orzekającej z dnia 10 października 2007 r.DKSiW-K/361/13/19/07 – Biuletyn Finanse Publiczne

ORZECZENIE
Resortowej Komisji Orzekającej z dnia 10 października 2007 r.DKSiW-K/361/13/19/07

Resortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze S. w składzie:

Przewodniczący: Henryk Siedlicki
Członkowie składu orzekającego: Danuta Grzędzińska, Wojciech Marciniak
Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych: Jolanta Prus
Protokolant: Kamila Szymańska
po  przeprowadzeniu w dniu 10 października 2007 roku rozprawy przeciwko:

Katarzynie O. – Pełnomocnikowi Likwidatora Zakładu Remontowo-Budowlanego obwinionej o to, że:

1) nie przekazała w 2005 r. do budżetu państwa dochodów z tytułu najmu i dzierżawy w wysokości 16.722,81 zł;
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);
2) przekroczyła zakres upoważnień do zaciągania zobowiązań przez kierownika Za­kładu na łączną kwotę 509.810,89 zł;
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o  od­powiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z  2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);
3) jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej, dopuściła do niewy­konania zobowiązania jednostki na kwotę 3.339.416,47 zł, którego termin płatno­ści upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r.
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);
4) udzieliła zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, tj. udzielenie zamówień publicznych w formie dwóch odrębnych zleceń przedsiębiorstwu „P.” w dniu 21 li­stopada 2005 r. na ogólną kwotę 74.345,69 zł netto;
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);

UZNAJE:

1. Uniewinnia obwinioną Katarzynę O. od zarzucanych czynów określonych w pkt 1 i 4  orzeczenia.
2. Katarzynę O. winną umyślnego popełnienia czynów polegających na:

• przekroczenie zakresu upoważnień przez kierownika Zakładu na kwotę 509.810,89 zł,

tj. o popełnienie czynu określonego w art. 15 ustawy o odpowie­dzialności za  naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

• dopuszczenie do  niewykonania zobowiązania jednostki na kwotę 3.339.416,47 zł,

tj. o popełnienie czynu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy o odpowiedzial­ności za  naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
5. Na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscy­pliny finansów publicznych wymierza karę nagany.
6. Na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obciąża obwinioną kosztami postępowania w  kwocie 205,99 zł (słownie: dwieście pięć 99/100 złotych) na rzecz Skarbu Państwa.

UZASADNIENIE

Na podstawie art. 109 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naru­szenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach o naruszenie dyscy­pliny finansów publicznych przy Ministrze S. po rozpoznaniu zawiadomienia K.P. o ujaw­nionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w  gospodarstwie pomocniczym K. Zakład Remontowo-Budowlany wniósł o uznanie Katarzyny O. – Pełnomocnika Likwidatora Zakładu Remontowo-Budowlanego K. za  odpowiedzialną na zasadach określonych art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za odpowiedzialnego z tytułu naruszenie dyscypliny finansów pu­blicznych, za umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na :

1) nie przekazaniu w 2005 r. do budżetu państwa dochodów z tytułu najmu i dzierża­wy kwoty w wysokości 16.722,81 zł;
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z  2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);
2) przekroczeniu zakresu upoważnień do zaciągania zobowiązań przez kierownika Zakładu na łączną kwotę 509.810,89 zł;
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o od­powiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);
3) tym, że jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, wskutek zanie­dbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej, dopuściła do  niewykonania zobowiązania jednostki na kwotę 3.339.416,47 zł, którego termin płatności upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r.
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z  2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);
4) udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o  zamówieniach publicznych, tj. udzielenie za­mówień publicznych w formie dwóch odrębnych zleceń przedsiębiorstwu „P.” w dniu 21 listopada 2005 r. na ogólną kwotę 74.345,69 zł netto;
tj. o popełnienie czynu określonego w  art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za  naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z  późn. zm.);

Obwiniona w dn. 10.12.2006r. złożyła wyjaśnienia w zakresie zarzucanych czy­nów.

Zespół orzekający podczas prowadzonej rozprawy rozstrzygnął, jak poniżej.
Jolanta Prus, Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, podtrzymała złożony przez siebie wniosek o ukaranie Katarzyny O. Jednocześnie Pani Rzecznik potwier­dziła, że proces gromadzenia materiału dowodowego w sprawie był długi i napotykał wiele trudności, głównie w związku z faktem, iż ZRB został zlikwidowany, a doku­mentacja dotycząca działalności tej jednostki została zarchiwizowana. Jednocześnie Pani Rzecznik podkreśliła, iż, jak wykazała kontrola, dochody z tytułu najmu i dzier­żawy były pobierane przez ZRB i nie były one odprowadzane do Skarbu Państwa.

Ad.1. W zakresie nieprzekazania w 2005 r. do  budżetu państwa dochodów z tytułu najmu i dzierżawy w wysokości 16.722,81 zł.
tj. o popełnienie czynu określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z  2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.).
Zespół orzekający oceniając zarzucany przez rzecznika obwinionej czyn określony art. 6  ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dys­cypliny finansów publicznych, tj. „nieprzekazanie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu teryto­rialnego lub nieterminowe przekazanie tych dochodów”, stanowiący równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych – zgodnie z wnioskiem o ukaranie – w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych tj. „niedokonaniu pełnej i terminowej wpłaty do budżetu przez zakład budżetowy lub gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej”, nie podziela sta­nowiska rzecznika biorąc pod uwagę art. 20 ust. 10 ustawy o  finansach publicznych, nakazujący wpłatę przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej połowy osiągniętego zysku do budżetu, a także treść § 43  oraz § 44 działu IV określającego szczegółowe zasady gospodarki finansowej gospodarstw pomocniczych jednostek bu­dżetowych. zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122. poz. 1333 z 2000 r.).
Treść art. 62 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych określa rodzaj dochodów budżetu państwa stwierdzając w pkt 8, że „dochody z najmu i  dzier­żawy oraz innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej”, zaś art. 20  ust. 10 w/w ustawy wprost określa wpłatę do budżetu nałożoną na gospodarstwo pomocnicze.
Natomiast art. 26 ust. 2 oraz 2a ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o  finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249 poz. 1832) precyzuje sposób postępowania z dochodami z tytułu najmu lub dzierżawy. Wejście w życie powyższego zapisu nie dotyczyło rozpatrywanego okresu tj. 24.06.2005 r.–30.09.2005 r.
Biorąc powyższe pod uwagę zespół orzekający po przeprowadzeniu postępowa­nia dowodowego uznał, iż w zarzucanym brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych i obwinioną Katarzynę O. zakresie czynu określonego w pkt 1 uniewinnił.
Skład orzekający po zapoznaniu się z materiałem dowodowym i wysłuchaniu stron na  zasadzie art. 78 ust 3 uniewinnił obwinioną Katarzynę O. od powyższego czynu.

Ad. 4. Udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o  zamówieniach publicznych, tj. udzielenie zamó­wień publicznych w formie dwóch odrębnych zleceń przedsiębiorstwu „P.” w dniu 21 listopada 2005 r. na ogólną kwotę 74.345,69 zł netto;
tj. o  popełnienie czynu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z  2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.);

Udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w try­bie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych stanowiące równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art.138 ust. 1 pkt 12 usta­wy z  dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych tj. naruszenia zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia publicznego, ustalonych ustawą o której mowa w art. 28 ust.4.
Obwiniona w złożonych wyjaśnieniach stwierdziła m.in., że przepisy ustawy z dnia 10.06.1994 r. o zamówieniach publicznych zawierały wyłączenia stosowania ustawy w przypadku zamówień udzielanych gospodarstwom pomocniczym oraz zakładom budżetowym. Natomiast ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. prawo zamówień publicz­nych nie zawiera takiego wyłączenia. Obwiniona uważa, że zarzut powyższego czynu jest chybiony i bezpodstawny.
Zawarta umowa o współpracy Nr 1/6P/2004 w dniu 14.01.2004 r. pomiędzy Go­spodarstwem Pomocniczym Zakładem Remontowo-Budowlanym, a Przedsiębior­stwem „P.” wpisanym do Rejestru Przedsiębiorców, posiadającym status zakładu pra­cy określonego w  ustawie z dnia 28 sierpnia 1997roku o zatrudnianiu osób pozbawio­nych wolności. Przedmiotem umowy było zlecanie przez Gospodarstwo Pomocnicze i PUBiP „P.” wykonania robót remontowo-budowlanych oraz zaopatrzenie w mate­riały budowlanego kwoty 12 mln zł w okresie od 14 stycznia do 31.12.2006 r. Umo­wę parafował radca prawny Zakładu Remontowo-Budowlanego. W dniu zawarcia umowy w  zakresie zamówień publicznych obowiązywała ustawa o zamówieniach publicznych z  dnia 10 czerwca 1994 r. Art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b przewidywał wyłącze­nie stosowania przepisów ustawy w sytuacji udzielania zamówień przedsiębiorstwom podległym Ministrowi S., działającym przy zakładach karnych i aresztach śledczych, oraz gospodarstwom pomocniczym przy jednostkach organizacyjnych Służby Wię­ziennej i gospodarstwom pomocniczym zakładów poprawczych i schronisk dla nie­letnich. Z dniem 2 marca 2004 roku weszła w życie ustawa z dnia 29  stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Uchyliła ona ustawę o zamówieniach publicznych. Nowa ustawa nie przewidziała możliwości wyłączenia stosowania jej procedur przy udzielaniu zamówień przedsiębiorstwom podległym Ministrowi S. Rzecznik w uza­sadnieniu wniosku o ukaranie pisze, że:
„Powyższe zlecenia wynikały z umowy o współpracy Zakładu Remontowo-Bu­dowlanego z Przedsiębiorstwem Usług Budowlanych i Prefabrykacji „P.” Nr 1/GP/ 2004 zawartej w dniu 14.01.2004 r. Umowa ta, sporządzona na podstawie art. 6 pkt 36 ustawy z dnia 10.06.1994 r., o zamówieniach publicznych obowiązywała do czasu obowiązywania tej ustawy czyli do 01.03.2004 r., ponieważ jej konstrukcja nie wska­zywała jakie prace i  za jaką cenę można wykonać na jej podstawie, a więc umowa ta nie była umową w  sprawie zamówienia publicznego i nie można było stosować do niej przepisu art. 220 ust. 2 Prawo zamówień publicznych”.
Przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych w art. 6 ust. 1 pkt 3 zawierały wyłączenie stosowania ustawy w przypadku zamówień udzielanym stosowania przepisów ustawy w sytuacji udzielania zamówień przedsiębiorstwom podległym Ministrowi S., działającym przy zakładach karnych i aresztach śledczych, oraz gospodarstwom pomocniczym przy jednostkach organizacyjnych Służby Wię­ziennej i  gospodarstwom pomocniczym zakładów poprawczych i schronisk dla nielet­nich. Obecnie obowiązująca ustawa w art. 4 wymienia okoliczności w których nie ma ona zastosowania i nie zawiera już expressis verbis takiego wyłączenia.
Biorąc pod uwagę opinię Urzędu Zamówień Publicznych, przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych wyłączają możliwość stosowania ustawy o zamówieniach pu­blicznych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa – takimi są pod­mioty które zawarły w dniu 14.01.2004 r. umowę o współpracy Nr 1/GP/2004 r.
Prawo zamówień publicznych stanowi, iż zamówieniami publicznymi są umowy odpłatne zawierane pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane w duchu prawa budowlanego definicja ta kła­dzie nacisk na element odpłatnej umowy jako formalnoprawnej podstawy udzielenia zamówienia publicznego.
W  świetle obowiązującej od dnia 2 marca 2004r. definicji zamówienia publicznego nie są zamówieniami zlecenia udzielane wewnątrz Skarbu Państwa, tj. przez jednostkę organizacyjną innej jednostce organizacyjnej tej osoby prawnej. Do  zawarcia umowy – art. 2 pkt 4 ustawy – Prawo zamówień publicznych, niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy, w przeciwnym razie mamy do czynienia z przepływami pieniężnymi występującymi w ramach jed­nego podmiotu prawa.
Z występowaniem co najmniej dwóch podmiotów nie mamy do czynienia w sytuacji występowania dwóch jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. Jednostki organi­zacyjne Skarbu Państwa nie są samodzielnymi podmiotami obrotu gospodarczego. Rodzi to  wątpliwość co do dopuszczalności i prawidłowości umów cywilnoprawnych pomiędzy nimi. Z punktu widzenia prawa cywilnego umowa taka nie tworzy stosun­ku cywilnoprawnego i nie podlega ochronie cywilnoprawnej w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zachodzi tu sytuacja zawarcia umowy pomiędzy jednostkami organizacyjnymi jednej osoby prawnej. Zgodnie z art. 33 kodeksu cywilnego „osobami prawnymi są skarb państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przy­znają osobowość prawną”. Wobec powyższego podmiotem zobowiązanym i uprawnio­nym z umowy jest Skarb Państwa. Stanowisko takie potwierdziło orzecznictwo Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 11 maja 1999 r., w którym to  wyroku Sąd Najwyższy zawarł tezę, że „Stosownie do art. 33 i 34 kc – Skarb Państwa stanowi jednolity podmiot, niezależnie od wielkości wskazanych w pozwie i orzeczeniu sądowym państwowych jednostek organizacyjnych (art.67 § 2 k.p.c.), stroną jest zawsze Skarb państwa, a nie wskazane jednostki” (Sygn. Akt 1 CKN 1148/97 z 1999 r. Nr 12, poz. 205).

Reasumując powyższe skład orzekający doszedł do wniosku, iż ustawa – Prawo zamówień publicznych (pomimo braku przepisu expressis verbis) wyłącza możliwość stosowania ustawy o zamówieniach publicznych pomiędzy jednostkami organizacyj­nymi Skarbu Państwa uniewinnił od powyższego zarzutu Katarzynę O.

Ad. 2. Przekroczeniu zakresu upoważnień do zaciągania zobowiązań przez kie­rownika Zakładu na łączną kwotę 509.810,89 zł; zostało stwierdzone na podstawie sprawozdania rocznego Rb-31 za  rok budżetowy 2005, gdzie wykazane w części B wykonane koszty i inne obciążenia wykazują kwotę 39.323.689,89 zł i są wyższe od planowanych kosztów w kwocie 38.813.879 zł. Powyższe przekroczenie planowa­nych kosztów wynosi 509,810,89 zł. Biorąc pod uwagę wyjaśnienie Katarzyny O. w zakresie powyższego zarzutu, a  mówiące o konsultacjach, wyrażeniu zgody przez K. w zakresie zakupu materiałów budowlanych z przeznaczeniem dla nowo tworzonego Gospodarstwa pomocniczego zespół orzekający nie uwzględnił, ponieważ w aktach sprawy nie znajduje się pisemne polecenie dokonania zakupu powyższych materiałów wydane przez przełożonych Katarzyny O.

Ad. 3. Popełnienie czynu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o  odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, że jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, wskutek zaniedbania lub niewy­pełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej, dopuściła do niewykonania zobowiązania jednostki na kwotę 3.339.416,47 zł, którego termin płatności upłynął w dniu 31 grudnia 2005r. Katarzyna O. tłumaczy brakiem środków na  koncie gospo­darstwa.
Brak środków powinien ograniczać zakupy dokonywane przez obwinioną. Spe­cyfikacja zobowiązań przejętych od zlikwidowanego Gospodarstwa Pomocniczego – ZRB wskazuje, że Katarzyna O. w okresie pracy na stanowisku pełnomocnika Li­kwidatora dokonała zakupów towarów i usług na kwotę 8.204.090.4 zł. Zobowiązania wymagalne w kwocie 3.005.962,34 zł przejęła KSP jako jednostka budżetowa, przy której funkcjonowało gospodarstwo. Zobowiązania te zostały opłacone ze środków budżetu państwa.
Biorąc pod uwagę materiały dowodowe skład orzekający stwierdził, że w zarzuca­nych Katarzynie O. czynach wymienionych w pkt 2 i 3 nastąpiło naruszenie dyscypli­ny finansów publicznych i orzekł jak w sentencji.

POUCZENIE

Od niniejszego orzeczenia stronom służy odwołanie do Głównej Komisji Orze­kającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Resortowej Komisji Orzekającej w  sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze S., w ter­minie 14 dni od doręczenia orzeczenia.